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中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資産産權制度改革的指導意見》

時間:2019年06月14日 超会盈棋牌平台:本站原創 點擊:加入收藏 】【 字體:

自然資源資産産權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度。改革開放以來,我國自然資源資産産權制度逐步建立,在促進自然資源節約集約利用和有效保護方面發揮了積極作用,但也存在自然資源資産底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等問題,導致産權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴重。爲加快健全自然資源資産産權制度,進一步推動生態文明建設,現提出如下意見。

  一、總體要求

  (一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,全面落實習近平生態文明思想,認真貫徹黨中央、國務院決策部署,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,以完善自然資源資産産權體系爲重點,以落實産權主體爲關鍵,以調查監測和確權登記爲基礎,著力促進自然資源集約開發利用和生態保護修複,加強監督管理,注重改革創新,加快構建系統完備、科學規範、運行高效的中國特色自然資源資産産權制度體系,爲完善社會主義市場經濟體制、維護社會公平正義、建設美麗中國提供基礎支撐。

  (二)基本原則

  ——堅持保護優先、集約利用。正確處理資源保護與開發利用的關系,既要發揮自然資源資産産權制度在嚴格保護資源、提升生態功能中的基礎作用,又要發揮在優化資源配置、提高資源開發利用效率、促進高質量發展中的關鍵作用。

  ——堅持市場配置、政府監管。以擴權賦能、激發活力爲重心,健全自然資源資産産權制度,探索自然資源資産所有者權益的多種有效實現形式,發揮市場配置資源的決定性作用,努力提升自然資源要素市場化配置水平;加強政府監督管理,促進自然資源權利人合理利用資源。

  ——堅持物權法定、平等保護。依法明確全民所有自然資源資産所有權的權利行使主體,健全自然資源資産産權體系和權能,完善自然資源資産産權法律體系,平等保護各類自然資源資産産權主體合法權益,更好發揮産權制度在生態文明建設中的激勵約束作用。

  ——堅持依法改革、試點先行。堅持重大改革于法有據,既要發揮改革頂層設計的指導作用,又要鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索,爲制度創新提供鮮活經驗。

  (三)總體目標。到2020年,歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資産産權制度基本建立,自然資源開發利用效率和保護力度明顯提升,爲完善生態文明制度體系、保障國家生態安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局提供有力支撐。

  二、主要任務

  (四)健全自然資源資産産權體系。適應自然資源多種屬性以及國民經濟和社會發展需求,與國土空間規劃和用途管制相銜接,推動自然資源資産所有權與使用權分離,加快構建分類科學的自然資源資産産權體系,著力解決權利交叉、缺位等問題。處理好自然資源資産所有權與使用權的關系,創新自然資源資産全民所有權和集體所有權的實現形式。落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”,開展經營權入股、抵押。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權,促進空間合理開發利用。探索研究油氣探采合一權利制度,加強探礦權、采礦權授予與相關規劃的銜接。依據不同礦種、不同勘查階段地質工作規律,合理延長探礦權有效期及延續、保留期限。根據礦産資源儲量規模,分類設定采礦權有效期及延續期限。依法明確采礦權抵押權能,完善探礦權、采礦權與土地使用權、海域使用權銜接機制。探索海域使用權立體分層設權,加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資(入股)等權能。構建無居民海島産權體系,試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。完善水域灘塗養殖權利體系,依法明確權能,允許流轉和抵押。理順水域灘塗養殖的權利與海域使用權、土地承包經營權,取水權與地下水、地熱水、礦泉水采礦權的關系。

  (五)明确自然资源资产产权主体。推进相关法律修改,明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省級和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度,法律授权省級、市(地)级或县级政府代理行使所有权的特定自然资源除外。完善全民所有自然资源资产收益管理制度,合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构,并加大对生态保护修复支持力度。推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权,依法落实农村集体经济组织特别法人地位,明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权,增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力,农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。保证自然人、法人和非法人组织等各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争,同等受到法律保护。

  (六)開展自然資源統一調查監測評價。加快研究制定統一的自然資源分類標准,建立自然資源統一調查監測評價制度,充分利用現有相關自然資源調查成果,統一組織實施全國自然資源調查,掌握重要自然資源的數量、質量、分布、權屬、保護和開發利用狀況。研究建立自然資源資産核算評價制度,開展實物量統計,探索價值量核算,編制自然資源資産負債表。建立自然資源動態監測制度,及時跟蹤掌握各類自然資源變化情況。建立統一權威的自然資源調查監測評價信息發布和共享機制。

  (七)加快自然資源統一確權登記。總結自然資源統一確權登記試點經驗,完善確權登記辦法和規則,推動確權登記法治化,重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生態空間確權登記工作,將全民所有自然資源資産所有權代表行使主體登記爲國務院自然資源主管部門,逐步實現自然資源確權登記全覆蓋,清晰界定全部國土空間各類自然資源資産的産權主體,劃清各類自然資源資産所有權、使用權的邊界。建立健全登記信息管理基礎平台,提升公共服務能力和水平。

  (八)强化自然资源整体保护。编制实施国土空间规划,划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线,建立健全国土空间用途管制制度、管理规范和技术标准,对国土空间实施统一管控,强化山水林田湖草整体保护。加强陆海统筹,以海岸线为基础,统筹编制海岸带开发保护规划,强化用途管制,除国家重大战略项目外,全面停止新增围填海项目审批。对生态功能重要的公益性自然资源资产,加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系。国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门行使或委托相关部门、省級政府代理行使。条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门直接行使。已批准的国家公园试点全民所有自然资源资产所有权具体行使主体在试点期间可暂不调整。积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为,强化自然资源资产损害赔偿责任。探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制,对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿。健全自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度,构建以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。鼓励政府机构、企业和其他社会主体,通过租赁、置换、赎买等方式扩大自然生态空间,维护国家和区域生态安全。依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞的权利、特许经营权等合理退出问题。

  (九)促進自然資源資産集約開發利用。既要通過完善價格形成機制,擴大競爭性出讓,發揮市場配置資源的決定性作用,又要通過總量和強度控制,更好發揮政府管控作用。深入推進全民所有自然資源資産有償使用制度改革,加快出台國有森林資源資産和草原資源資産有償使用制度改革方案。全面推進礦業權競爭性出讓,調整與競爭性出讓相關的探礦權、采礦權審批方式。有序放開油氣勘查開采市場,完善競爭出讓方式和程序,制定實施更爲嚴格的區塊退出管理辦法和更爲便捷合理的區塊流轉管理辦法。健全水資源資産産權制度,根據流域生態環境特征和經濟社會發展需求確定合理的開發利用管控目標,著力改變分割管理、全面開發的狀況,實施對流域水資源、水能資源開發利用的統一監管。完善自然資源資産分等定級價格評估制度和資産審核制度。完善自然資源資産開發利用標准體系和産業准入政策,將自然資源資産開發利用水平和生態保護要求作爲選擇使用權人的重要因素並納入出讓合同。完善自然資源資産使用權轉讓、出租、抵押市場規則,規範市場建設,明確受讓人開發利用自然資源資産的要求。統籌推進自然資源資産交易平台和服務體系建設,健全市場監測監管和調控機制,建立自然資源資産市場信用體系,促進自然資源資産流轉順暢、交易安全、利用高效。

  (十)推動自然生態空間系統修複和合理補償。堅持政府管控與産權激勵並舉,增強生態修複合力。編制實施國土空間生態修複規劃,建立健全山水林田湖草系統修複和綜合治理機制。堅持誰破壞、誰補償原則,建立健全依法建設占用各類自然生態空間和壓覆礦産的占用補償制度,嚴格占用條件,提高補償標准。落實和完善生態環境損害賠償制度,由責任人承擔修複或賠償責任。對責任人滅失的,遵循屬地管理原則,按照事權由各級政府組織開展修複工作。按照誰修複、誰受益原則,通過賦予一定期限的自然資源資産使用權等産權安排,激勵社會投資主體從事生態保護修複。

  (十一)健全自然資源資産監管體系。發揮人大、行政、司法、審計和社會監督作用,創新管理方式方法,形成監管合力,實現對自然資源資産開發利用和保護的全程動態有效監管,加強自然資源督察機構對國有自然資源資産的監督,國務院自然資源主管部門按照要求定期向國務院報告國有自然資源資産報告。各級政府按要求向本級人大常委會報告國有自然資源資産情況,接受權力機關監督。建立科學合理的自然資源資産管理考核評價體系,開展領導幹部自然資源資産離任審計,落實完善黨政領導幹部自然資源資産損害責任追究制度。完善自然資源資産産權信息公開制度,強化社會監督。充分利用大數據等現代信息技術,建立統一的自然資源數據庫,提升監督管理效能。建立自然資源行政執法與行政檢察銜接平台,實現信息共享、案情通報、案件移送,通過檢察法律監督,推動依法行政、嚴格執法。完善自然資源資産督察執法體制,加強督察執法隊伍建設,嚴肅查處自然資源資産産權領域重大違法案件。

  (十二)完善自然資源資産産權法律體系。全面清理涉及自然資源資産産權制度的法律法規,對不利于生態文明建設和自然資源資産産權保護的規定提出具體廢止、修改意見,按照立法程序推進修改。系統總結農村土地制度改革試點經驗,加快土地管理法修訂步伐。根據自然資源資産産權制度改革進程,推進修訂礦産資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島保護法等法律及相關行政法規。完善自然資源資産産權登記制度。研究制定國土空間開發保護法。加快完善以國家公園爲主體的自然保護地法律法規體系。建立健全協商、調解、仲裁、行政裁決、行政複議和訴訟等有機銜接、相互協調、多元化的自然資源資産産權糾紛解決機制。全面落實公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟等法律制度,構建自然資源資産産權民事、行政、刑事案件協同審判機制。適時公布嚴重侵害自然資源資産産權的典型案例。

  三、實施保障

  (十三)加強黨對自然資源資産産權制度改革的統一領導。自然資源資産産權制度改革涉及重大利益調整,事關改革發展穩定全局,必須在黨的集中統一領導下推行。各地區各有關部門要增強“四個意識”,不折不扣貫徹落實黨中央、國務院關于自然資源資産産權制度改革的重大決策部署,確保改革有序推進、落地生效。建立統籌推進自然資源資産産權制度改革的工作機制,明確部門責任,制定時間表和路線圖,加強跟蹤督辦,推動落實改革任務。強化中央地方聯動,及時研究解決改革推進中的重大問題。

  (十四)深入開展重大問題研究。重點開展自然資源資産價值、國家所有權、委托代理、收益分配、宅基地“三權分置”、自然資源資産負債表、空間開發權利等重大理論和實踐問題研究,系統總結我國自然資源資産産權制度實踐經驗,開展國內外比較研究和國際交流合作,加強相關學科建設和人才培養,構建我國自然資源資産産權理論體系。

  (十五)统筹推进试点。对自然资源资产产权制度改革涉及的具体内容,现行法律、行政法规没有明确禁止性规定的,鼓励地方因地制宜开展探索,充分积累实践经验;改革涉及具体内容需要突破现行法律、行政法规明确禁止性规定的,选择部分地区开展试点,在依法取得授权后部署实施。在福建、江西、贵州、海南等地探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点,明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制;在国家公园体制试点地区、山水林田湖草生态保护修复工程试点区、國家級旅游业改革创新先行区、生态产品价值实现机制试点地区等区域,探索开展促进生态保护修复的产权激励机制试点,吸引社会资本参与生态保护修复;在全民所有自然资源资产有偿使用试点地区、农村土地制度改革试点地区等其他区域,部署一批健全产权体系、促进资源集约开发利用和加强产权保护救济的试点。强化试点工作统筹协调,及时总结试点经验,形成可复制可推广的制度成果。

  (十六)加強宣傳引導。加強政策解讀,系統闡述自然資源資産産權制度改革的重大意義、基本思路和重點任務。利用世界地球日、世界環境日、世界海洋日、世界野生動植物日、世界濕地日、全國土地日等重要紀念日,開展形式多樣的宣傳活動。



 


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